LEGISLAÇÃO SOBRE O MINISTÉRIO PÚBLICO
INICIATIVA DE LEI SOBRE O MINISTÉRIO PÚBLICO
A Constituição Federal atribui ao Presidente da República iniciativa privativa sobre diversos temas, entre os quais temos a matéria de organização do Ministério Público da União e também acerca de normas gerais sobre Ministério Público dos Estados. Vejamos a norma Constitucional:
Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição.
§ 1º - São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que:
...
II - disponham sobre:
d) organização do Ministério Público e da Defensoria Pública da União, bem como normas gerais para a organização do Ministério Público e da Defensoria Pública dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios;
Primeiramente vamos decompor a alínea “d” nas partes que se referem ao Ministério Público:
· organização do Ministério Público (...) da União;
Essa primeira parte do dispositivo (estamos ignorando, propositadamente, a parte que trata da Defensoria Pública) causa muita polêmica, isso porque a Constituição deu a competência “privativa” ao Presidente da República, mas também atribuiu a competência para o Procurador Geral da República, conforme o art. 128 §5o.
Art. 128. O Ministério Público abrange:
...
§ 5º Leis complementares da União e dos Estados, cuja iniciativa é facultada aos respectivos Procuradores-Gerais, estabelecerão a organização, as atribuições e o estatuto de cada Ministério Público, observadas, relativamente a seus membros: (...)
Sabendo que a competência foi dada também ao PGR, a doutrina e a Jurisprudência entraram em acordo para dizer que a iniciativa deixa de ser privativa – para essa questão – e passa a ser concorrente. Então, cabe tanto ao Presidente da República quanto ao PGR a apresentação de projeto de lei que disponha sobre a organização do Ministério Público da União (o que envolve também o Distrito Federal).
Outra polêmica, menos preocupante, é sobre se tal lei que organiza o MPU será uma lei ordinária ou lei complementar. Sabemos que quando a Constituição é silente, aplica-se a regra da lei ordinária, ou seja, só cabe lei complementar quando a CF expressamente a exigir. No entanto, o art. 128 §5o faz exigência expressa que a lei sobre Ministério Público da União seja uma lei complementar. Portanto, trata-se de lei complementar.
· normas gerais para a organização do Ministério Público (...) dos Estados e do Distrito Federal e Territórios;
Nessa segunda parte também encontramos muitos problemas. Primeiro porque a Constituição fala sobre Ministério Público dos Estados e do Distrito Federal e Territórios, sendo que o MPDFT já está dentro do MPU, ou seja, está inserido na primeira parte que foi comentada anteriormente. Infelizmente, teremos que ignorar o erro da Constituição e lembrar que a legislação sobre o MPDFT virá por meio da Lei Complementar que trata do MPU (LOMPU).
Voltando à questão das normas gerais para a organização do Ministério Público ainda restam perplexidades. Inicialmente, cabe definir o que são normas gerais, Garcia[1], citando o Ministro Moreira Alves ensina que são:
Aquelas preordenadas para disciplinar matéria que o interesse público exige seja unanimemente tratada em todo o pais. Assim, segundo entendemos, são normas gerais aquelas que, por alguma razão, convém ao interesse público sejam tratadas por igual, entre todas as ordens da Federação, para que sejam devidamente instrumentalizados e viabilizados os princípios constitucionais com que têm pertinência. (Voto proferido na Rep. n° 1.150-RS).
A primeira perplexidade é que a Constituição não trata do tema no local adequado, o art. 24. Ao tratar da repartição de competências concorrente, a CF não estabeleceu a questão sobre Ministério Público dos Estados. A doutrina[2], no entanto, sustenta que a questão sobre Ministério Público dos Estados entra como matéria de competência concorrente, o que nos leva à conclusão que o papel da União se limita a estabelecer normas gerais (art. 24 §1o) e os Estados poderão complementar ou suplementar a legislação geral da União (art. 24 §2o). É pacífico que, quando a União estabelecer normas gerais, ainda sobrará aos Estados o papel de fazer as normas específicas.
A segunda grande perplexidade é sobre a natureza da lei sobre normas gerais do Ministério Público dos Estados. A doutrina ainda não é pacífica sobre se a lei deveria ser complementar (por causa do art. 128 §5o) ou se deveria ser ordinária (já que a Constituição não teria sido expressa sobre este ponto). Prevaleceu, na opção do próprio legislador, a segunda corrente. Como já sabemos a lei federal (nacional) que dispõe sobre normas gerais para os Ministérios Públicos Estaduais é a Lei 8.625/93 (LONMP) – lei ordinária, portanto. Veja o que diz Mazzilli[3]:
Incorreta a solução. A organização do Ministério Público da União e dos Estados deve ser feita por leis complementares (CR, art. 128, § 5o). Assim, o art. 61, § 1o, II, d, só poderia estar referindo-se a leis complementares à Constituição, pois não poderia lei ordinária estabelecer normas gerais que vinculassem o legislador complementar, nem estabelecer regras gerais para o Ministério Público dos Estados e do Distrito Federal e Territórios, se este deve ser organizado por lei complementar... (grifo no original).
Mas, conforme já adiantamos, prevaleceu tal solução, a utilização de lei ordinária. A doutrina em sentido favorável ao tratamento do tema por lei ordinária argumenta[4]:
Ante os termos do art. 61, § 1o, II, d, da Constituição da República, que reserva ao Presidente da República a iniciativa privativa das leis que disponham sobre “organização do Ministério Público e da Defensoria Pública da União, bem como normas gerais para a organização do Ministério Público e da Defensoria Pública dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios”, foi editada a Lei n° 8.625/1993. Trata-se de diploma legal com a natureza de lei ordinária, já que o art. 61, § 1o, II, d, a exemplo do art. 128, § 5o, da Constituição da República, silenciou quanto à natureza jurídica da lei a ser editada, o que, como vimos, atrai a regra geral.
...
Não existindo um único preceito constitucional que exija a edição de lei complementar sobre as normas gerais de organização do Ministério Público dos Estados, não se divisa qualquer inconstitucionalidade formal da Lei n. 8.625/1993. (...) Somente as leis orgânicas a serem editadas no âmbito dos Estados, com observância das normas gerais estabelecidas pela Lei n. 8.625/1993, devem ter a forma de Leis complementares (art. 128, § 5o, da CR/1988). (grifo no original).
Nossa opinião é que a Constituição foi muito falha ao disciplinar as disposições relativas ao Ministério Público. Não há como criar uma solução que seja perfeita, porém, em se tratando de disposição que não é expressa em exigir lei complementar é muito difícil manter o argumento de que seria necessária tal espécie normativa. Portanto, ainda que, com ressalvas, entendemos ser realmente uma lei ordinária a espécie normativa adequada para disciplinar as normas gerais sobre o Ministério Público dos Estados.
LIMITAÇÃO AO PODER DE EMENDA PARLAMENTAR ACERCA DE PROJETOS DE LEI DO MINISTÉRIO PÚBLICO
Embora já tenha sido fixado que a lei é quem vai estabelecer a criação, extinção de cargos e a política remuneratória dos servidores e agentes políticos do Ministério Público, é de se ressaltar que o Poder Legislativo não está livre para alterar o projeto de lei encaminhado a ele.
Sabemos que o poder de emenda parlamentar é típico à atividade legislativa, por outro lado, estaria ferida a separação dos poderes se o legislador pudesse, por emenda, transformar o projeto em algo totalmente diverso ou não pretendido pelo agente que iniciou o processo legislativo. Sendo assim, a própria CF restringe o poder de emenda parlamentar, conforme o art. 63, porém, só o faz, expressamente, no que se refere ao aumento da despesa, vejamos:
Art. 63. Não será admitido aumento da despesa prevista:
...
II - nos projetos sobre organização dos serviços administrativos da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, dos Tribunais Federais e do Ministério Público.
Quanto ao poder geral de emenda, o STF[5] já se posicionou no sentido de que as emendas parlamentares devem guardar correspondência com o projeto original sob pena de ver-se ferida a cláusula da separação dos poderes.
MEDIDA PROVISÓRIA E LEI DELEGADA SOBRE MINISTÉRIO PÚBLICO
Caminhando para o fim em relação às disposições que ligam o Ministério Público ao Poder Legislativo, cabe lembrar que somente por lei (em sentido estrito) poderá ser alterada a organização do Ministério Público. A CF, resguardando o MP de intromissões indevidas, veda a edição de Medida Provisória e de Lei Delegada sobre o assunto, vejamos sobre Medida Provisória:
Art. 62. Em caso de relevância e urgência, o Presidente da República poderá adotar medidas provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de imediato ao Congresso Nacional. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)
§ 1º É vedada a edição de medidas provisórias sobre matéria: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)
I – relativa a: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)
...
c) organização do Poder Judiciário e do Ministério Público, a carreira e a garantia de seus membros; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 32, de 2001)
Agora sobre Lei Delegada:
Art. 68. As leis delegadas serão elaboradas pelo Presidente da República, que deverá solicitar a delegação ao Congresso Nacional.
§ 1º - Não serão objeto de delegação os atos de competência exclusiva do Congresso Nacional, os de competência privativa da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal, a matéria reservada à lei complementar, nem a legislação sobre:
I - organização do Poder Judiciário e do Ministério Público, a carreira e a garantia de seus membros;
