DA FISCALIZAÇÃO CONTÁBIL, FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA
1. INTRODUÇÃO
As principais normas sobre o controle externo são as normas Constitucionais (principalmente do art. 70 a 75 – mas também os arts. 31, 33§2º, 49 IX e X, 51 II, 52 III “b”, 84 XV e XXIV, 102 I “d” e “q”, 105 I “a” e 161), Porém, cabe ressaltar que as normas da LOTCU (8.443/92), as normas sobre Crimes Fiscais (10.028/00), a LRF (LC 101/00), a Lei de Licitações (Lei 8.666/93) e a Lei sobre Orçamentos Públicos (Lei 4.320/64) também devem ser objeto de complementação do estudo.
2. FICALIZAÇÃO CONTÁBIL, FINANCEIRA E ORÇAMENTÁRIA NA CONSTITUIÇÃO
Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.
2.1. CONTROLE EXTERNO
Controle envolve as tarefas de fiscalizar, avaliar e corrigir.
O controle é considerado externo quando é efetivado por um poder sobre o outro. O controle entre poderes (controles recíprocos) é um controle político. Tal controle pode se dar em várias vertentes, conforme o princípio da separação das funções do Estado. Lembre-se que as funções do Estado são exercidas pelos órgãos da soberania (Legislativo, Executivo e Judiciário), porém, cada qual exerce suas atuações típicas e também exerce atuações atípicas. A harmonia entre os “poderes” do Estado pressupõe um sistema de controles recíprocos (ou interferências legítimas). Esta é a clássica lição de Montesquieu ao estabelecer um sistema de freios e contrapesos entre os órgãos da soberania.
O controle externo exercido pelo Congresso Nacional, enquanto representantes do povo, pode ser entendido como uma fiscalização popular indireta dos atos de governo.
Porém, modernamente se verificou que as contas são complexas e seria necessário que os Parlamentares fossem auxiliados por técnicos em contas públicas, assim nasce a idéia de um Tribunal de Contas como órgão técnico, de natureza administrativa que auxilia o Congresso Nacional na tarefa de controle das contas públicas do Estado.
2.1.1. Classificação do controle quanto ao momento
- Controle prévio, realizado antes de o ato ser efetivado.
- Controle concomitante que é realizado em conjunto com a prática do ato.
- Controle posterior, realizado após a prática do ato.
2.2. CONTROLE EXTERNO FINANCEIRO
O objetivo do controle externo exercido pelo Congresso com o auxílio do TCU é estabelecer um controle financeiro sobre os outros poderes (controle político-financeiro). Tal controle analisa a legalidade e o mérito (economicidade e legitimidade). Vejamos de forma mais detalhada nos próximos tópicos.
2.3. PRESTAÇÃO DE CONTAS ORDINÁRIA
Deve ser feita a cada ano com a de documentação relativa à gestão financeira, orçamentária, operacional e patrimonial do órgão ou entidade que recebeu recursos públicos.
2.4. TOMADA DE CONTAS ESPECIAL
Quando há fiscalização pelo fato de haver sido causado dano ao erário.
2.5. MINISTÉRIO PÚBLICO E TRIBUNAIS DE CONTAS
Tanto os Tribunais de Contas quanto o Ministério Público atuam em função fiscalizadora, porém, o Ministério Público é responsável pela defesa da ordem jurídica, do regime democrático e dos interesses sociais e individuais indisponíveis.
Quando a Constituição atribui ao Ministério Público (art. 129 VII) exercer o controle externo da atividade policial isto não quer dizer que haverá uma confusão de funções e órgãos exercendo o mesmo papel, na verdade o Ministério Público vai fiscalizar a polícia na sua atividade de órgão investigador e não na sua atuação de ordenador de despesas – que é papel do TCU.
2.6. CONTROLE EXTERNO E CONTROLE INTERNO
O controle externo não pode ser confundido com o controle interno, considera-se interno o controle efetivado por órgão pertencente à mesma estrutura de poder que se vai controlar. Veja decisão do STF sobre o tema:
"Conflito de atribuição inexistente: Ministro de Estado dos Transportes e Tribunal de Contas da União: áreas de atuação diversas e inconfundíveis. A atuação do Tribunal de Contas da União no exercício da fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial das entidades administrativas não se confunde com aquela atividade fiscalizatória realizada pelo próprio órgão administrativo, uma vez que esta atribuição decorre da de controle interno ínsito a cada Poder e aquela, do controle externo a cargo do Congresso Nacional (CF, art. 70). O poder outorgado pelo legislador ao TCU, de declarar, verificada a ocorrência de fraude comprovada à licitação, a inidoneidade do licitante fraudador para participar, por até cinco anos, de licitação na Administração Pública Federal (art. 46 da L. 8.443/92), não se confunde com o dispositivo da Lei das Licitações (art. 87), que — dirigido apenas aos altos cargos do Poder Executivo dos entes federativos (§ 3º) — é restrito ao controle interno da Administração Pública e de aplicação mais abrangente. Não se exime, sob essa perspectiva, a autoridade administrativa sujeita ao controle externo de cumprir as determinações do Tribunal de Contas, sob pena de submeter-se às sanções cabíveis." (Pet 3.606- AgR, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, julgamento em 21-9-06, DJ de 27-10-06)
3. CONTROLE INTERNO
A Constituição determinou que os Poderes (Legislativo, Executivo e Judiciário) possuam sistemas de controle interno, como já ressaltado, o controle é interno quando exercido por órgão do próprio poder que se está controlando. Normalmente em cada unidade administrativa há órgão de controle interno e, nos poderes Executivo e Judiciário há órgãos centrais de controle interno.
O controle interno é muito parecido com o controle externo, em geral as atuações se equivalem, porém, deve-se entender o controle interno como forma de auxílio ao controle externo (conforme o inciso IV abaixo).
Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;
II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;
III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União;
IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.
3.1.1. Controle interno no Executivo
No Poder Executivo a Secretaria Federal de Controle Interno (SCI), cujo órgão centra é a CGU (Controladoria Geral da União) faz o papel de controle interno desse Poder.
3.1.2. Controle interno no Judiciário
No Judiciário há o CJF (Conselho da Justiça Federal – art. 105) e o CSJT (Conselho Superior da Justiça do Trabalho – art. 111-A) que exercem o controle interno nas respectivas justiças (Federal e do Trabalho, respectivamente), porém, a EC 45/2004 criou o CNJ (Conselho Nacional de Justiça – art. 103-B) para que este exerça o papel de controle interno, veja a competência do CNJ no art. 103-B §4º, II:
3.2. RESPONSABILIDADE SOLIDÁRIA
A responsabilidade solidária diz respeito à possibilidade de eventual débito vir a ser cobrado tanto do administrador que causou quanto do responsável pelo controle interno que não comunicou. A Constituição determina a responsabilidade solidária no art. 74 §1º:
Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária.
3.3. DENÚNCIA POPULAR AO TCU (FUNÇÃO DE OUVIDORIA)
Nas denúncias ao TCU não pode ser admitida como prova a denúncia anônima já que a CF (art. 5º, IV) veda o anonimato. Dispõe a CF que:
74 §2º Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União.
II - zelar pela observância do art. 37 e apreciar, de ofício ou mediante provocação, a legalidade dos atos administrativos praticados por membros ou órgãos do Poder Judiciário, podendo desconstituí-los, revê-los ou fixar prazo para que se adotem as providências necessárias ao exato cumprimento da lei, sem prejuízo da competência do Tribunal de Contas da União;
4. TIPO DE CONTROLE – COFOP (CONTÁBIL, ORÇAMENTÁRIO, FINANCEIRO, OPERACIONAL e PATRIMONIAL)
4.1. CONTÁBIL
Verificar se o balanço contábil está adequado ao patrimônio e orçamento destinado ao órgão ou entidade que está sendo controlada.
4.2. ORÇAMENTÁRIO (art. 75 da Lei 4320/64)
Verificar se os gastos e arrecadações foram de acordo com a LOA – Lei Orçamentária Anual.
4.3. FINANCEIRO
Controle de receitas e despesas (entradas e saídas de recursos públicos).
4.4. OPERACIONAL
Verificação de metas e resultados (desempenho). Procura verificar se as formas de atuação estão compatíveis com as formais mais modernas, econômicas, úteis e aptas a atingir os fins do Estado.
4.5. PATRIMONIAL
Verificação dos ativos e passivos do poder público.
5. ASPECTOS DO CONTROLE– LALER – (LEGALIDADE, APLICAÇÃO DE SUBVENÇÕES, LEGITIMIDADE, ECONOMICIDADE e RENÚNCIA DE RECEITAS)
5.1. LEGALIDADE
Verificar se as atuações públicas estão de acordo com a Lei Orçamentária Anual, com a Lei 4320/64, com a Lei 8666/93, com a LC 101/2001, com a CF e outras normas.
5.2. APLICAÇÃO DAS SUBVENÇÕES
Subvenções (Lei 4320/64, art. 12 §3º) são transferências destinadas a cobrir despesas de custeio das entidades beneficiadas (podem ser sociais ou econômicas).
5.3. LEGITIMIDADE
Verificar a legitimidade é verificar o mérito do ato, ou seja, verificar a moralidade e a adequação quanto aos fins do Estado. Os desvios encontrados são considerados desvios de finalidade.
Seria exemplo de ato legal, mas ilegítimo, aquele em que um órgão de parcos recursos para sua atividade fim adquire (conforme as normas pertinentes) uma obra de arte valiosa como adorno suntuoso para a sala do diretor.
5.4. ECONOMICIDADE
Também verifica o mérito porque verifica o custo-benefício de determinada despesa. Relaciona-se com a análise da eficiência, o gasto público deve ser bem planejado, com sensatez para evitar desperdícios.
Seria exemplo de ato legal, mas antieconômico, aquele em que um órgão pequeno, com dezenas de servidores, adquire (conforme as normas pertinentes) equipamento de informática (servidor de dados) para atender grande volume de dados (atender a milhares de solicitações ao mesmo tempo) ficando subutilizado e, portanto, gerando despesa desnecessária.
5.5. RENÚNCIA DE RECEITAS
Análise das políticas de isenções e outros estímulos ou incentivos fiscais (anistias, remissões, subsídios, créditos presumidos, isenções específicas, diminuição de alíquotas) concedidos pelo poder público.
