A FORMA FEDERATIVA DE ESTADO COMO CLÁUSULAS PÉTREAS

A essência da forma federativa é a existência de um Estado com organização complexa, onde vários entes confraternizam o mesmo território, porém, estão sujeitos a uma única ordem jurídica – a ordem jurídica nacional.

A federação contempla uma descentralização do poder político pelo território. E atribuiu aos entes federativos uma parcela de participação neste poder político – sua autonomia – existem ordens jurídicas parciais.

Os princípios basilares da ordem federativa brasileira incluem uma união indissolúvel – que não permite a secessão –, a existência de capacidade de autogoverno, a auto-organização, a capacidade legislativa, financeira e administrativa para cada ente dentro dos contornos definidos pela Constituição. Além disso, temos que a previsão de casos excepcionais de intervenção, a igualdade federativa e a representação dos entes no Senado Federal também são traços essenciais da forma federativa.

Por fim, o que é absolutamente imprescindível, para que se possa falar em federação é a existência de um regime de repartição de competências e de repartição tributária entre os entes federativos.

Alguns temas envolvendo a federação já foram objeto de controvérsias e ações de inconstitucionalidade no STF, os principais foram:

Sobre a federação, o STF deixou consignado que[1]:

Mais do que isso, a idéia de Federação — que tem, na autonomia dos Estados-membros, um de seus cornerstones — revela-se elemento cujo sentido de fundamentalidade a torna imune, em sede de revisão constitucional, à própria ação reformadora do Congresso Nacional, por representar categoria política inalcançável, até mesmo, pelo exercício do poder constituinte derivado (CF, art. 60, §4º, I).

• A EC 03/1993 que, segundo o STF, feriu o princípio da imunidade tributária recíproca, porque alterou de forma inconstitucional a questão da autonomia financeira dos entes e por isso foi declarada inconstitucional.

Veja decisões do STF:

Uma Emenda Constitucional, emanada, portanto, de Constituinte derivada, incidindo em violação a Constituição originaria, pode ser declarada inconstitucional, pelo Supremo Tribunal Federal, cuja função precípua e de guarda da Constituição (art. 102, I, a, da C.F.). 2. A Emenda Constitucional n. 3, de 17.03.1993, que, no art. 2°, autorizou a União a instituir o I.P.M.F., incidiu em vício de inconstitucionalidade, ao dispor, no parágrafo 2. desse dispositivo, que, quanto a tal tributo, não se aplica o art. 150, III, b e VI, da Constituição, porque, desse modo, violou os seguintes princípios e normas imutáveis (somente eles, não outros): 1. – o princípio da anterioridade, que e garantia individual do contribuinte (art. 5°, §2, art. 60, §4°, inciso IV e art. 150, III, b da Constituição); 2. – o princípio da imunidade tributaria recíproca (que veda a União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios a instituição de impostos sobre o patrimônio, rendas ou serviços uns dos outros) e que é garantia da Federação (art. 60, §4°, inciso I, e art. 150, VI, a da C.F.).[2]

...2. Consideram-se relevantes, para o efeito de concessão de medida cautelar, os fundamentos da Ação Direta, segundo os quais, com a quebra do princípio da imunidade recíproca entre a União, os Estados, o Distrito federal e os Municípios (art. 150, VI, a da Constituição), autorizada pelo Parágrafo 2º do art. 2º da Emenda Constitucional n. 03, de 18.03.1993, ficaria posta em risco a estabilidade da federação, que, em princípio, a um primeiro exame, não pode ser afetada, sequer, por emenda constitucional (artigos 1°, 18, 60, §4°, I, da Constituição). (grifo nosso)[3]

• A EC 15/1996, que alterou a forma como seriam criados os Municípios, inseriu a União como participante do processo por meio da elaboração de uma Lei Complementar que fixará o período de alteração (criação, fusão, subdivisão e desmembramento) dos Municípios e, portanto, retirou dos Estados a capacidade de, exclusivamente, decidirem sobre o tema. Nesse caso, porém, o STF decidiu que a alteração não veio a ferir o núcleo essencial da estrutura federativa.

Veja a decisão:

...IV. Poder de emenda constitucional: limitação material: forma federativa do Estado (CF, art. 60, §4º, I): implausibilidade da alegação de que seja tendente a abolir a Federação a EC 15/1996, no que volta a reclamar a interferência normativa da União na disciplina do processo de criação de municípios. Nesse contexto, o recuo da EC 15/1996 – ao restabelecer, em tópicos específicos, a interferência refreadora da legislação complementar federal – não parece ter atingido, em seu núcleo essencial, a autonomia dos Estados-membros, aos quais – satisfeitas as exigências mínimas de consulta a toda a população do Município ou municípios envolvidos, precedida de estudo prévio de viabilidade da entidade local que se pretende erigir em município – permaneceu reservada a decisão política concreta... (grifo nosso)[4]

• A EC 20/1998, que tratou da reforma da previdência, teve sua constitucionalidade questionada junto à Corte Suprema, porém, o STF entendeu que não houve inconstitucionalidade veja a decisão:

EMENTA: I. Ação direta de inconstitucionalidade: seu cabimento – sedimentado na jurisprudência do Tribunal – para questionar a compatibilidade de emenda constitucional com os limites formais ou materiais impostos pela Constituição ao poder constituinte derivado: precedentes. II. Previdência social (CF, art. 40, §13, cf. EC 20/1998): submissão dos ocupantes exclusivamente de cargos em comissão, assim como os de outro cargo temporário ou de emprego público ao regime geral da previdência social: arguição de inconstitucionalidade do preceito por tendente a abolir a forma federativa do Estado (CF, art. 60, §4º, I): improcedência. (grifo nosso)[5]

• A EC 45/2004, que fez a chamada reforma do judiciário, teve sua constitucionalidade avaliada em razão de suposta ofensa ao pacto federativo, já que submeteria os órgãos do Judiciário Estadual ao controle administrativo e orçamentário do Conselho Nacional de Justiça. Nesse caso, o STF entendeu que não houve violação ao pacto federativo, veja o voto do relator:

O pacto federativo não se desenha nem se expressa, em relação ao Poder Judiciário, de forma normativa idêntica à que atua sobre os demais Poderes da República. Porque a Jurisdição, enquanto manifestação da unidade do poder soberano do Estado, tampouco pode deixar de ser una e indivisível, é doutrina assente que o Poder Judiciário tem caráter nacional, não existindo, senão por metáforas e metonímias, “Judiciários estaduais” ao lado de um “Judiciário federal”.

(...)

Não se quer com isso afirmar que o princípio federativo não tenha repercussão na fisionomia constitucional do Judiciário. (...) Mas a criação do Conselho Nacional de Justiça em nada altera esse quadro, nem desfigura doutro modo o pacto federativo. (grifo nosso)[6]

Esses foram os casos mais interessantes que já foram julgados pelo STF em tema de Forma Federativa como cláusula pétrea.

Bons estudos e até a próxima!

---

[1] HC 80.511, voto do Min. Celso de Mello, julgamento em 21.08.2001, DJ de 14.09.2001.

[2] STF, ADI 939.

[3] STF, ADI 926-MC.

[4] STF, ADI 2381.

[5] STF, ADI 2024.

[6] STF, ADI 3367 – voto do relator.